19695216223.1677ed0.5e7ee8b24e274332bc9d1fc593dd00ec

Без бюрократии. Часть I

Кризис глобальной вертикали и грядущие перемены в управлении

Американский политолог Стивен Телес ввёл недавно в оборот слово “ляпократия” — kludgeocracy. Термин относится к неспособности бюрократии решить проблему, не создав несколько новых, ещё более серьёзных. 

Политическая жизнь США всё время подкидывает дровишки в костёр подобных обобщений. Типичный пример работы механизма ляпократии — постройка Великой Мексиканской Стены. “Парень сказал — парень сделал”, надо соответствовать — и вот Дональд Трамп вступает в жёсткий клинч с законодателями, что приводит к закрытию на 35 дней правительства. Федеральные служащие сидят без денег, близится бунт, экономика теряет миллиарды долларов, рейтинг Трампа падает, и он вроде идёт на попятную — с тем, чтобы через три недели объявить чрезвычайное положение. Проблема стены так и не решена, а новые уже на горизонте: судебные разбирательства между штатами и федералами сулят разрастание хаоса вглубь и вширь.

Может показаться, что ляпократия — чисто американское явление, но это не так. Во-первых, управленческие принципы, опробованные в США, немедленно копируются по всему миру, прежде всего потому, что мировая экономика организована по англо-американским лекалам, мировые финансы находятся под контролем Федерального резерва США, а американское законодательство агрессивно действует по всему миру. К тому же сами конституционные институты многих стран как по кальке срисованы с США — взять хотя бы Мексику и Филиппины, да и РФ взяла оттуда немало. Большим исключением остаётся Китай — но он своей уникальностью лишь оттеняет и подтверждает правило. Поэтому стоит рассмотреть ляпократию как проявление глобального кризиса институтов управления — кризиса, который чреват обвалом, но выход из которого есть. 

Ляпократия 

Телес видит корни “ляпократии” в усложнении структуры исполнительной власти. Два с половиной века своей столичной истории Вашингтон полнился политиками, которые приезжали сюда со своими инициативами и обещаниями решить те или иные вопросы. Под благие цели создавались всё новые и новые агентства, министерства, ведомства — сейчас их число превышает 180, а распоряжаются они умопомрачительным бюджетом в 3,8 триллиона долларов. По бюрократической логике многие из этих агентств продолжают работу даже после решения проблемы, ради которой были созданы. 

Кроме неизбежной бюрократической логики разрастания числа агентств, ляпократия прямо связана и с рыночной культурой американской политики, когда считается, что свободный рынок эффективно решает все проблемы. Он, однако, этого никак не хочет делать, и всё время возникают чудовищные диспропорции, особенно в социальной сфере. Тогда создаётся очередное агентство — будь то по делам ветеранов, по чрезвычайным ситуациям, по окружающей среде и так далее. Будучи встроено в рыночно-ориентированную систему, такое агентство не может не быть громоздким и неэффективным, и ничего с этим не могут поделать. 

Тупик ручного управления

Ещё Макс Вебер показал, что абсолютный монарх бессилен перед высшим знанием бюрократа. Так, Фридрих Великий много раз пытался отменить крепостное право, но все попытки воспринимались его собственным аппаратом с нескрываемым презрением — чиновники просто игнорировали указания, считая их блажью дилетанта. Точно так же указы Дональда Трампа подвергаются уже никем не скрываемой обструкции — и самый могущественный (предположительно) человек в мире ничего не может с этим поделать, разве что выплеснуть своё возмущение в очередном твите.

В России мы периодически наблюдаем, как президент решает индивидуальные вопросы в ручном режиме на “Прямой линии”. Пример первого лица подхватывают чиновники уровнем пониже, и вот мы видим губернатора, разгребающего снег лопатой. Каждый раз при этом бюрократия подвергается публичному унижению — но делает ли это её более эффективной? 

Вебер писал о том, как бюрократия, только возникнув, тут же делает себя незаменимой для любого властителя. Главный способ добиться этого — монополизировать доступ к информации. Бюрократия использует любой способ, дабы усилить своё информационное превосходство, засекречивая как саму информацию, так и свои намерения. Чем меньше посторонние будут знать, тем легче ими манипулировать — причём бюрократия манипулирует не только народом, но и самим авторитарным правителем. Через засекречивание совещаний, обсуждений и в целом процесса своей работы бюрократия укрывает свои действия от критики. Сама концепция “официального секрета” — изобретение бюрократии, которую та всегда яростно защищает, хотя оправдана эта секретность лишь в весьма узких пределах. Бюрократия старается ни в коем случае не допустить в святая святых своих секретов экспертов или избранных народом депутатов, а любая попытка парламентского расследования приводит её в состояние боевой готовности.

На самом деле в XXI веке государство превратилось в сложнейшую структуру, управление которой старыми методами становится невозможным. Например, чиновники принимают всё большее участие в администрировании науки: ведь на неё выделяются огромные бюджетные средства. При этом сама наука достигла невероятной сложности: например, в США исследованиями мозга занимаются более ста тысяч учёных, десятки тысяч работ которых ежегодно публикуются более чем в 600 журналах, а бюджет Национальных институтов здоровья составляет в совокупности более 25 млрд долларов! Понятно, что даже академики не могут уследить за тем, что происходит в этой отрасли, одной из многих — а ведь важнейшие решения о выделении средств принимают не они, а администраторы и чиновники! Неудивительно, что бюрократы лишь перекладывают ответственность, а значит, требуют всё больше бумаг и согласований, то есть плодят ещё больше бюрократии. В итоге сама процедура принятия решений становится ещё архаичнее, и без радикальной децентрализации процесса неизбежно технологическое отставание.

Общество усложняется и накапливает информацию, при этом его институты призваны сохранять совокупный объём знаний и передавать эту информацию дальше. Сложившиеся практики должны меняться в соответствии с новыми запросами, продиктованными и изменениями в окружающей среде, и логикой внутреннего развития. Информация как кровь, обеспечивает как перемены, так и стабильную работу всех институтов, но чтобы общественный организм развивался, она не должна застаиваться. При вертикальной структуре управления информация, однако, всё больше скапливается наверху, что чревато разбалансировкой всей системы и обвалом. 

Пока же качественно усложнившимися структурами XXI века управляют зачастую так же, как управляли в XX или даже в XIX веках. Если посмотреть на структуру министерств и ведомств, то в Европе она мало изменилась с наполеоновских времён, в США — со времён Рузвельта, а в России умудряется совмещать конструкции царского и советского времени. Неудивительно, что само слово “бюрократия” за это время стало практически ругательным.

В защиту бюрократии

Впрочем, не следует ли сделать бюрократию не менее, а более бюрократической? Звучит парадоксально — но, возможно, проблема в том, что бюрократия за последние десятилетия во многом утратила те качества, которые сделали её в своё время эффективной.

Она уже не соответствует принципам эффективного управления, которые описал в 1922 году Макс Вебер. Он выделял такие принципы идеальной бюрократии, как чёткое разделение труда, иерархия, корпоративность, постепенное продвижение по карьерной лестнице, полная компетентность каждого в своей узкой сфере. Работа должна строиться в строгом соответствии с системой абстрактных правил, единообразных и обязательных для каждого бюрократа, а заработок и статус зависеть исключительно от места в иерархической структуре организации. 

По мере усложнения и разрастания бюрократической структуры эти правила перестали соблюдаться. 

Веберовские чиновники всю жизнь служили в одной системе и ступенька за ступенькой двигались вверх по бюрократической лестнице. Сейчас всё по-другому: из правоохранительных органов можно пойти на повышение в министерство торговли, банкир Макрон или предприниматель Трамп становятся президентами. Нередко госчиновник вполне открыто сохраняет свои деловые интересы и является слугой двух господ, что тоже противоречит принципам Вебера. Откуда взять компетентных руководителей при такой системе? В России в порядке вещей, когда чиновник живёт не на свою зарплату, а на некие побочные доходы, считается, что высший чиновник должен быть “самодостаточным” и уже обладать определённым материальным статусом. А ведь этот статус и богатство не заработаешь на более низких ступеньках госслужбы, во всяком случае, честно. 

С этим связано и размывание корпоративности бюрократии: теперь высшие чиновники легко становятся капиталистами и наоборот, а внизу, сколько бы ни старался Акакий Акакиевич, ему без протекции ничего не светит. Относятся ли генерал и мелкий клерк к одной корпорации? Вся карьерная лестница идеальной бюрократии перестаёт работать: для продвижения нужны не заслуги, а верность руководителю, который при своём перемещении куда угодно тащит за собой целый хвост некомпетентных, но услужливых прихлебателей.

Казалось бы, возвращение системы к веберовскому идеалу решило бы много проблем. Строгая ответственность за каждый участок работы, координация в достижении организационных целей, оптимальное действие безличных правил — вот свойства, которые в нарастающем дефиците в сегодняшнем управлении, и возрождение бюрократии как корпорации укрепило бы и государство.

Идеальный бюрократ холоден и безличен, его отношения внутри бюрократической структуры во многом напоминают денежные трансакции, но в них есть и большие преимущества. Они предсказуемы, в идеале просты и понятны, к тому же идеальный бюрократ ко всем относится с одинаковым бездушием. Допустим, вам требуется пересадка органа, и вам придётся утомительно собирать нужные бумаги, а потом ждать в долгой очереди. Но число органов для пересадки ограничено, и лучше пусть их распределит холодная бюрократическая система, чем чересчур участливый, отзывчивый или коррумпированный чиновник. Проблема не в бездушии бюрократии, она бездушна по определению, а в том, что она, окопавшись, принялась проявлять свои личные пристрастия. 

При этом сама способность бюрократии к выживанию — одно из завидных свойств. Таким образом, социальный организм сохраняет информацию и передаёт её дальше даже в самых неблагоприятных условиях. Нескольких волн вполне успешных завоеваний оказалось недостаточно, чтобы разделаться с китайской бюрократией, которая сохраняла свою систему экзаменов, отчётов и иерархии вне зависимости от того, кто претендовал на Трон Неба. Вебер в шутку писал, что единственным способом избавиться от бюрократии было бы попросту убить их всех, как это делали вождь готов Аларих или Чингиз Хан. Если оставить хоть какое-то значимое число, писал экономист, они неизбежно самовоспроизведутся и вернут себе власть. 

(Окончание следует)

Игорь Шнуренко

Добавить комментарий

Оставлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.

Вход

Вступить в клуб